矿山用地必须征收转国有吗？2026年新规落地，矿业用地进入“多元保障”时代

矿山拿到了采矿权，却因为土地问题迟迟不能开工；矿区下面有资源，地表土地却无法顺利使用；为了建设矿山，把大面积土地全部按照永久建设用地办理，结果土地成本居高不下……

这些问题长期困扰着不少矿山企业。

其背后实际上存在一个矿业开发中的核心矛盾：

过去，一谈到矿山长期用地，很多企业首先想到的是“征地”：把集体土地征收后转为国有土地，再依法办理建设用地相关手续。

久而久之，行业里甚至形成了一种惯性认识： 矿山要想长期稳定生产，就必须把土地征下来。

但随着新《中华人民共和国矿产资源法》施行，以及2026年《中华人民共和国矿产资源法实施条例》正式落地，这种传统认识需要重新审视。

矿业用地不再简单等同于“征地+永久建设用地”，而是开始根据矿种、开采方式、土地性质、使用期限和矿山生命周期，形成更加多元的用地保障体系。

对于矿山企业而言，这一变化影响的不只是土地手续。它可能直接影响一个矿山的前期投资、建设周期、现金流、开发方式乃至整个项目的经济性。

有采矿权，不等于有土地使用权

理解矿业用地，首先必须把“矿”和“地”分开。

矿产资源和地表土地，是两个不同层面的权利客体。

矿业权解决的是企业有没有权利勘查、开采地下的矿产资源；土地使用权解决的则是企业能不能合法使用地表土地建设采场、井口、选矿厂、工业场地、矿山道路、尾矿库以及其他设施。

因此，企业取得采矿权，并不意味着自动取得矿区范围内全部土地的使用权。

这也是矿业项目中经常出现“有矿无地”问题的根本原因。

一个矿山要真正从“资源”变成“项目”，必须同时解决地下资源能不能依法开发、地表空间能不能依法使用这两个问题。

2026年新规，把“矿业用地”范围讲得更清楚了

2026年6月15日起施行的《中华人民共和国矿产资源法实施条例》，对矿业用地进行了进一步细化。

《实施条例》将矿业用地分为矿产资源勘查用地和矿产资源开采用地。

其中，勘查用地并不仅仅是钻机或者勘探工程直接占用的土地。为了满足勘查作业需要而搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等使用的土地，也被纳入相应范围。

开采用地的范围更广。除了直接进行矿产资源采掘作业使用的土地之外，还包括矿石、废石、废渣堆放，以及工业厂房、井巷工程、尾矿库、配套选矿厂、生活服务设施、交通运输设施等使用的土地。

这对于矿山企业非常重要，因为它进一步明确： 矿业用地并不是狭义的“采坑用地”，而是围绕矿产资源勘查、开采形成的一整套生产空间。

同时，《实施条例》明确县级以上人民政府应当依法保障矿产资源勘查、开采用地的合理需求。从这个角度看，矿业用地已经不仅仅是矿山企业自己的“拿地问题”，同时也是矿产资源开发要素保障体系的一部分。

最大的变化：矿山用地不再只有一条路

过去一谈矿山用地，很多人的逻辑非常直接：集体土地——征收——转为国有——办理建设用地——矿山使用。

现在这个逻辑需要改变。

按照《实施条例》，矿业权人可以依法通过划拨、出让、租赁、作价出资等方式使用国有土地，也可以依法通过出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权。

更值得关注的是： 开采矿产资源使用国有土地和集体经营性建设用地，可以通过协议方式出让。

这意味着，“矿山用地必须招拍挂”或者“矿山用地必须先征地”的简单理解，都已经不能完整反映现行制度。

这些条件不同，最终适用的土地路径也可能完全不同。

所以，矿业用地的核心逻辑正在从过去的 “怎么把土地拿下来” ，逐渐转向 “什么土地采用什么方式最合适” 。

矿山用地不是越“永久”越好，而是越“匹配”越好

一个完整矿山可能同时需要采场、井口、工业场地、选矿厂、矿石堆场、废石场、排土场、尾矿库、矿山道路以及各种生产生活配套设施。

但这些土地的使用周期并不相同。

有些设施可能贯穿整个矿山生命周期；有些土地只服务于某一个开采阶段；还有一些区域随着采矿工作面推进，在阶段性任务完成后就可以复垦或者恢复。

如果不进行分类，把所有土地全部按照长期、永久用地的思路解决，企业可能承担大量不必要的前期土地成本。

战略性矿产露天开采，临时用地机制值得重点关注

新《矿产资源法》规定，露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证、具备边开采边复垦条件的，经省级以上人民政府自然资源主管部门批准，可以临时使用土地。

2026年《实施条例》进一步明确： 临时使用土地实行分区、分期审批，原则上每期不超过5年。

这里最值得关注的，其实不是“5年”，而是“分区、分期”。

它使土地使用有可能真正跟随露天矿山的采矿推进过程。

传统思路可能是：矿区最终需要多少土地，就尽可能一次性解决多少土地。

而新的开发思路更接近： 矿山开发到哪里，用地保障到哪里；土地使用完成到哪里，复垦修复推进到哪里。

由此可能形成“分区开采——分期用地——边开采——边复垦——继续申请后续用地”的开发闭环。

需要特别说明的是，“原则上每期不超过5年”并不等于“矿山只能使用5年”。这里限制的是每一期临时用地。

同时，新《矿产资源法》规定，勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不得超过矿业权期限。因此，矿业权期限、矿山服务年限、采矿推进计划和土地使用期限，未来需要更加系统地进行设计。

临时用地的价值，不只是“土地便宜了”

对于矿山企业来说，看到临时用地制度后，很容易首先想到土地成本。

如果某些只需要阶段性使用的土地不必全部按照长期建设用地模式取得，确实可能减少部分前期资本投入。

但真正重要的是： 临时用地与土地复垦、矿区生态修复开始形成更强的约束关系。

《实施条例》明确，矿业权人没有按照规定履行土地复垦等矿区生态修复义务的，有关自然资源主管部门不得批准其新的临时用地。

这意味着对于采用分期临时用地模式的矿山，前一期土地怎么使用、有没有完成相关复垦修复义务，会直接影响后续土地能不能继续获批。

土地复垦因此不再只是矿山末端的事情，它可能逐渐进入矿山正常生产计划。

新规以后，矿山是不是就不用征地了？

当然不是。

新的制度方向不是取消土地征收，而是形成更加多元的矿业用地保障方式。

特别值得注意的是，新《矿产资源法》明确规定： 开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。

也就是说，对于符合法定条件的战略性矿产资源开发，法律仍然保留了明确的土地征收制度通道。

真正的判断逻辑应该是： 根据矿种、土地性质、开采方式、使用期限和具体用途，选择符合法律规定的土地保障方式。

协议出让为什么值得矿山企业关注？

《实施条例》明确，开采矿产资源使用国有土地和集体经营性建设用地，可以通过协议方式出让。

这一制度之所以特别适合矿业行业理解，是因为矿山和普通工业项目存在一个根本区别： 矿产资源具有极强的区位锁定性。

制造企业可以选择A工业园，也可以选择B工业园。矿山不行。

矿体在哪里，矿山基本就必须在哪里。企业不可能因为地表土地取得困难，就把地下矿体搬到几十公里之外再开发。

因此，矿业用地配置机制需要考虑矿产资源开发这种特殊的区位依赖。协议出让制度的进一步明确，为部分矿业项目提供了更具有针对性的土地取得工具。

但要避免一个误区： “协议出让”不等于矿山企业和村集体、农户私下签一个协议就可以直接开工。

土地用途、规划条件、土地性质以及依法应当履行的行政审批程序仍然必须办理。民事协议解决的是相关主体之间的权利义务关系，不能替代法定的土地审批和用途管制要求。

集体经营性建设用地，也进入了矿业用地视野

《实施条例》明确，矿业权人可以依法通过出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权。

这意味着，对于符合条件的矿山项目，除了传统的国有土地路径之外，又增加了一种值得研究的土地保障方式。

过去一谈矿山建设，很多人的第一反应是：集体土地——征收——转国有——再供应给矿山企业。

现在，对于符合条件的集体经营性建设用地，需要进一步研究是否可以依法直接进入矿业用地配置体系。

土地性质、国土空间规划、用途管制以及相关审批程序，仍然是必须跨过去的门槛。

一个矿山，未来完全可能同时存在多种用地方式

这可能是矿山企业最需要改变的观念之一。

以后不应该只问：“我们这个矿到底采用哪一种用地方式？”

更专业的问题应该是： “我们这个矿不同区域，分别应该采用什么用地方式？”

对矿山企业来说，土地问题必须前置

过去一些矿山项目的开发路径是：先拿矿权，做完勘查和矿山设计，等准备建设的时候，再集中解决土地。

这种做法的风险越来越明显。

一个资源条件很好、储量很大的矿山，如果核心采矿区域、选矿厂或者尾矿设施长期无法依法取得土地，矿产资源的经济价值就很难真正兑现。

因此，新建矿山在投资决策阶段，就应该同步研究矿体空间分布、开采方式、矿山服务年限、年度采矿推进计划、工业场地位置、选矿厂位置、尾矿设施、道路系统以及土地权属和现状地类。

在此基础上，再区分哪些属于长期稳定用地，哪些属于阶段性用地，哪些可能符合临时用地条件。

这才是真正意义上的“矿地协同”。

收购矿山，不能再只做“矿权尽调”

这一轮制度变化对矿业投资同样有非常现实的影响。

过去收购一个矿山，投资人重点关注的通常是资源储量、平均品位、矿体厚度、开采方式、选矿回收率、采选成本、矿山服务年限以及采矿许可证情况。

这些指标当然仍然重要。

但是以后还应该认真问一句： 这个矿未来生产需要的土地，究竟能不能合法、稳定、经济地获得？

因此，矿业项目尽职调查中，土地应该逐渐成为一个独立的重要模块。

这些因素最终都会影响矿山估值，因为土地取得成本、复垦成本、审批时间以及项目延期，本质上都会影响矿山的现金流、净现值和内部收益率。

真正应该计算的，是矿山“全生命周期土地成本”

对于矿山企业来说，以后不能只简单比较：永久用地一亩多少钱，临时用地一亩多少钱。

真正应该计算的是： 矿山全生命周期土地成本。

这里面不仅有土地取得成本，还可能包括补偿、相关税费、土地使用成本、临时用地成本、土地复垦成本、矿区生态修复成本、退出成本以及审批时间造成的资金成本。

更容易被忽视的是，如果因为土地手续迟迟不能解决，矿山晚投产半年或者一年，由此造成的产量损失和现金流延迟，也应该被视为项目的土地相关成本。

结语：矿业用地正在从“拿地”变成矿山开发战略的一部分

矿产资源最大的特殊性，在于它不能搬家。

工厂可以换一个工业园建设，商业项目可以换一块土地开发，但矿体在哪里，矿山基本就必须在哪里。

因此，土地问题天然就是矿业开发的核心问题。

新《矿产资源法》以及2026年正式施行的《矿产资源法实施条例》，正在进一步完善与矿产资源开发特点相适应的矿业用地制度。

从明确矿业用地范围，到拓宽国有土地和集体经营性建设用地取得渠道；从符合条件的露天战略性矿产临时使用土地，到分区、分期审批以及土地复垦与后续临时用地联动；这些制度变化背后的共同逻辑都是： 让土地保障更加适应矿产资源开发规律。

对于矿山企业而言，真正需要改变的也许并不是简单讨论“以后还征不征地”，而是改变土地管理思维。

该长期使用的土地，保证长期稳定；该阶段性使用的土地，研究灵活安排；能够依法临时使用的土地，与采矿计划和复垦计划同步设计；需要依法征收的土地，按照法定条件和程序推进；能够通过其他合法渠道保障的土地，则没有必要机械地套用传统征地思维。

从这个角度来看，本轮矿业用地制度变化的意义，远不只是“土地手续变得更加灵活”。

它正在影响矿山项目的资本开支、建设周期、现金流、投资回报率以及资产价值。

而对于矿山企业和矿业投资人来说，这才是新矿业用地制度真正值得关注的地方。